Федеральное агентство пытается изменить суть закона о рыболовстве

Данное Экспертное заключение Северного бассейна, по имеющимся у нас сведениям, уже известно аппарату Президента и Правительства РФ, которые в настоящее время рассматривает законопроект Минсельхоза, выставленный на нашем сайте вчера. Ожидается, что Правительство РФ в ближайшие два дня вынесет по нему свое решение и с большой долей вероятности вынуждено будет одобрить законопроект Минсельхоза и внесет его в Госдуму для срочного принятия, согласно требования Президента.

Наверняка мнения отраслевых союзов, ассоциаций рыбаков на этот раз услышаны не будут. В этих условиях найдут ли мужество депутаты Госдумы от приморских регионов услышать эти мнения рыбаков и остановить очередной каток передела сырьевых ресурсов и основных фондов в рыбной отрасли?

И готовы ли сами отраслевые союзы, ассоциации, компании, да и сами рыбаки отстаивать свое мнение по данному законопроекту?

Какова позиция по законопроекту у камчатских и дальневосточных рыбаков?

* * *

Министерством сельского хозяйства Российской Федерации (далее по тексту - разработчик) 20 апреля 2016 года направлено в Правительство Российской Федерации проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166 ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов, в том числе предусматривающего обоснованные обязательства к пользователям таких ресурсов по повышению эффективности их использования" (далее по тексту - законопроект) на 68 л., а также пояснительная записка на 19 л. и перечень изменений, в случае принятия закона, нормативных правовых актов на 12 л. к нему. Это уже 5 вариант законопроекта, вносимые на рассмотрения в различные инстанции Минсельхозом, Росрыболовством за последние почти 2 года. Меняются в различных вариантах отдельные положения законопроекта, но основная направленность законодательных инициатив разработчика остается не изменой во все 5 проектах - это пересмотр, модернизация долгосрочного ( так называемого исторического принципа) наделения пользователей долями - квотами на вылов водных биоресурсов по прозрачной, антикоррупционной схеме. Взамен неё предлагается запутанная, основанная на административном управлении система наделения пользователей квотами, посредством отнятия ежегодно у всех до 20 - 40 процентов суммарных годовых квот, включая у традиционных, добросовестных, эффективно работающих пользователей, на вылов водных биоресурсов и наделение ими отдельных пользователей по критериям, которые будут сформированы федеральными органами - опять же чиновниками Минсельхоза и Росрыболовства.

В эти целях разработчиком предлагается внести в действующей Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" поправки в 16 статей, дополнительно принять новых - 9 статей. Всего вносится 141 поправка в существующие в законе 57 статей. При этом с тем, что бы предлагаемые поправки могли применяться на практике, разработчик считает необходимым принять дополнительно 29 нормативных правовых актов (далее по тексту - НПА), из них Постановлений Правительства РФ - 25, приказов Минсельхоза - 4. Кроме того следует внести изменения в 4 НПА, из них в Постановления Правительства -2, в приказы Минсельхоза -1, в приказы Росрыболовство - 1. Необходимо так же отменить 8 НПА, из них Постановлений Правительства РФ -5, Распоряжений Правительства - 1, приказов Минсельхоза - 1, приказов Росрыболовства - 1.

Осуществление столь масштабных изменений в действующей Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", так же как и введение в силу предлагаемых законодательных поправок, по заключению разработчика, "… не приведет к расширению объема полномочий и (или) компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления, так как всего лишь видоизменяет такие полномочия" и не потребует, по мнению разработчика "…дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов…", что не соответствует существующей практике в данной области. Даже разработка всего массива НПА, не говоря уже об их практическом внедрении, требует значительных бюджетных затрат, а предлагаемые изменения по наделению пользователей долями - квотами на вылов водных биоресурсов затронет и существенно полномочия региональных органов власти приморских субъектов Российской Федерации, тех у которых развита рыбная отрасль.

В целом же рассмотрение и анализ данных законодательных инициатив Министерства сельского хозяйства Российской Федерации позволяет сделать следующие основные выводы:

1.Разработчик предлагает столь значительные поправки в действующий закон о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов в целях, как указано им в пояснительной записке, "…установления соответствующих обязательств и принципов, направленных на достижение приоритетных целей развития рыбохозяйственной отрасли, и совершенствования порядка распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов, в том числе предусматривающего обоснованные обязательства к пользователям таких ресурсов по повышению эффективности их использования…". Между тем в пояснительной записке, изложенной на 19 страницах, отсутствуют какое либо перечисление "приоритетных целей", фактов и расчетов не выполнения обязательств пользователями по существующему законодательству. Не приведено и экономическое обоснование, целесообразности предлагаемых поправок. Более того на страницах 11 - 12 пояснительной записки разработчик приводит положительные статистические данные о работе отрасли в рамках действующего Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Так, разработчик подчеркивает, что вылов "…водных биоресурсов за период с 2004 года по 2014 год … увеличился на 46,3% (на 1 341,1 тыс. тонн)…, а за 6 месяцев 2015 года составил 2 226,0 тыс. тонн, … что…на 6,6% выше показателей 2014 года за аналогичный период.". Далее разработчики справедливо отмечают о том, что "..доля убыточных организаций…снизилась почти вдвое: с 52,1% до 26,5%..., сальдированный финансовый результат…в период с 2010 года по 2012 год увеличился с10,3 млрд. рублей до 15 млрд. рублей…при этом за 1 квартал 2015 года он составил 21.1 милд. рублей, что в 2,9 раза превышает соответствующий показатель 2014 года…". Наблюдается и "…ежегодный рост внутреннего потребления рыбы и рыбопродукции на душу населения …достигло по итогам 2014 года 23,3 кг, что выше рекомендованной нормы…". Приводятся и другие положительные тенденции в развитии рыбной отрасли страны в условиях действующего законодательства. Эти данные свидетельствуют, что существующие законодательство позволяет решать те задачи, которые поставлены перед отраслью соответствующими директивными документами Президента и Правительства Российской Федерации. Вполне логично возникает вопрос: "А для чего разрушать ту законодательную базу, которая позволяет эффективно работать рыбакам, да еще и в не простой, в экономическом плане, ситуации в стране?". Полагаю уместно напомнить разработчикам золотое правило юриспруденции " Не трогайте то, что лежит спокойно".

2. Тем не менее, разработчик все же предлагает принять пакет законодательных норм, состоящий, как указано им в пояснительной записке, из трех блоков:

Первый касается "…введения единого промыслового пространства для осуществления промышленного и прибрежного рыболовства…" и дополнительного выделения ежегодно для прибрежного рыболовства на 20 процентов квот на добычу (вылов) больше, чем им выделяется в настоящее время. Эти дополнительные объемы могут быть взяты только за счет уменьшения объемов на эту же величину квот на добычу (вылов) промышленного рыболовства. Мотивируется разработчиком такое абсурдное решение - у одних отнять, другим дать - необходимостью загрузки береговых "рыбоперерабатывающих заводов" (терминология разработчиков; вероятно, имеется в виду рыбоперерабатывающие компании, предприятия и т д.), сырьем "…в живом, свежем охлажденном и разделанном виде…". Но при этом не учитываются особенности промысла и их значительное удаление от портов базирования. Отвергая поставку на береговые рыбоперерабатывающие предприятия при прибрежном рыболовстве замороженного сырья, которое возможно при существующем законодательстве, разработчик вольно или невольно ведет к резкому сокращению объемов вылова прибрежным рыболовством и поставки такого сырья на береговые рыбоперерабатывающие предприятия, что вызовет создание в приморских регионов социально - экономических проблем. В действительности проблема не в объемах поставок свежей, охлажденной, разделанной или замороженного сырья для оптимальной загрузки, имеющихся береговых рыбоперерабатывающих мощностей, а в стоимости этого сырья. Большинство рыбоперерабатывающих фирм, предприятий хотели бы приобретать сырье по более низким ценам, чем могу предложить рыбаки как прибрежного, так и промышленного лова. Решать эту проблему необходимо экономическими инструментариями, а не административным принуждением с использованием законодательных поправок. В этот же блок входят поправки разработчика, обязывающие пользователей, имеющих квоты на прибрежное рыболовство, доставлять и выгружать уловы водных биоресурсов в определенные органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации на их территорию и в порты этих субъектов. Такой подход противоречит Гражданскому Кодексу Российской Федерации. Продукция, включая и сырье из водных биоресурсов, поднятое на борт судна, становится собственностью юридического лица или гражданина и он вправе самостоятельно распоряжаться им в соответствии с гражданским законодательством. К тому же разработчик не приводит, каких либо расчетов по имеющимся реальным рыбоперерабатывающим мощностям в разрезе бассейнов, регионов и их возможностях по приемке сырья и выпуску продукции с добавленной стоимостью. Не приводит разработчик и реальные потребности внутреннего рынка страны в рыбопродукции с высокой добавленной стоимостью с учетом платежеспособности населения. Разработчики не дают ответа и о том, как будет осуществляться на практике ежегодный пересмотр долей на добычу (вылов) водных биоресурсов для пользователей прибрежного и промышленного рыболовства, т.к. повышающий коэффициент в 1,2 на добычу (вылов) предусмотрен в законодательных поправках ежегодно. Вероятно, это будет происходить в так называемом, "ручном режиме" и в стенах Росрыболовства? Это возврат к коррупционной системе 90-х годов. Элементы коррупционности заложены и в законодательных поправках по определению перечня "рыбоперерабатывающих заводов", на которые пользователь квот обязан, по замыслу разработчика, поставлять свежее, охлажденное и разделанное сырье. Такой подход - это по существу своеобразное "рыболовное крепостное право".

Второй блок касается введения нового порога норм по освоению пользователями выделяемых квот на добычу (вылов) водных биологических ресурсов с 50 процентов существующих по законодательства, до 70 процентов в течение двух лет подряд, а так же освоению этих объемов не менее 70 процентов судами, принадлежащими пользователю на праве собственности, или используемые им на основании договора финансовой аренды, или на основании договора фрахта. Разработчик не раскрывает механизма принятого им критерия в 70 процентов вместо 50 процентов, и чем его не устраивает последний критерий. В современных рыночных условиях освоение квот добычи (вылова), как правило, во многом определяется спросом рыбопродукции на рынке. Какие бы проценты не устанавливались по выбору сайки - полярной тресочки в Баренцевом, Карском морях, однако ввиду низкого спроса рынка на этот объект, ее установленные объемы не осваиваются. Анализ показывает, что повышение порога изъятия нужно разработчику для того, что бы "запустить" механизм ежегодного изъятия квот у пользователей и выставления их на аукционы. И об этом разработчик прямо говорит в своей пояснительной записке, правда, прикрываясь "заботой" о "…повышении эффективности рыболовства и инвестиционной деятельности в отрасли…путем проведения аукционов, стимулирование модернизации производства, увеличение производства продукции из водных биологических ресурсов". С тем, что бы изъятие, ввиду повышенного процента не освоения квот шло ускоренными темпами предлагается ввести норму, исключающую судебное рассмотрение подобных случаев, что противоречит Гражданскому Кодексу. Однако разработчик не приводит анализа данных о том, по какой цене реализуются "квоты в воде" на аукционах и как эти квоты используются практически теми, кто их приобрел. Известно, что цены на аукционах запредельные и велики, и при освоении приобретенных квот, риски браконьерства с тем, что бы "отбить", как можно быстрее затраченные аукционные средства, велики. Такие данные у разработчика имеются за ряд лет, и их анализ мог бы ответить на вопрос о целесообразности введения вышеупомянутого ускоренного механизма: повысить порог освоения - лишить пользователя квоты - выставление их на аукцион. А кто проводит аукционы? Их проводит опять же Росрыболовство при Минсельхозе.

Третий блок норм затрагивает пересмотр разработчиком всей основы ФЗ от 20 декабря 2004г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", а именно статей 19, 20, 28, 30, 31, 31.1 и другие связанные с ними, и касающихся базового принципа наделения пользователей квотами на добычу (вылов) водных биоресурсов на долгосрочный период. Последний получил в СМИ и среди рыбаков, рыбопромышленников, управленцев наименование "исторический принцип". Предлагается увеличить срок закрепления долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов за пользователями с 10 лет по существующему законодательству до 15 лет по законопроекту. Такой подход разработчик обосновывает сроками окупаемости вновь построенных судов при работе их на массовых промысловых объектах - минтае, путассу, мойве, сельди, скумбрии. И это вполне оправдано. Введение увеличенного срока закрепления долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов действительно будет способствовать обновлению рыбодобывающего флота. Однако разработчик увязывает такое увеличение закрепление долей квот с целым рядом обязательств пользователей и предлагает изменить все систему распределения долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов. Им предлагается ввести "…три способа распределения долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов…", взамен существующего одного. Более того разработчиком вводится такое направление квот как "…в целях государственной поддержке…" тем, кто построил или кому принадлежат "…новые суда рыбопромыслового флота, построенные на территории Российской Федерации…". Часть инвестиций пойдет на строительство рыбоперерабатывающих заводов.

Другими словами это так называемые " квоты под киль" и "квоты под рыбоперерабатывающие заводы. Данный вопрос неоднократно рассматривался в федеральных органах власти, включая и в президентской администрации, на Третьем Всероссийском съезде рыбаков и был признан как неконструктивный. Анализ этого "третьего блока" законодательных поправок разработчика показывает, что весь ожидаемый положительный эффект от увеличения срока наделения пользователей долями квотами (вылова) водных биоресурсов до 15 лет сводится на нет теми "обязательствами и обременениями…" (термин разработчика), которые введены в законопроекте. Экспертная оценка применения этих "новаций" на практике приведет, даже при сохранении доли на добычу (вылов) водных биоресурсов у добросовестных, традиционных, эффективных пользователей на уровне прошлых лет, то реальная квота уменьшится у них не менее, чем на 35 - 40 процентов. Так как до 20 процентов объемов квот уйдет в прибрежное рыболовство, еще до 20 процентов в "целях государственной поддержки". Подобный подход это легализированный передел водных биологических ресурсов с использованием законодательных поправок. Разработчик предлагает заменить четко сформулированные в правовом отношении статьи, по - существу прямого действия нормы, в применяемом законодательстве - на трудно читаемые и запутанные формулировки, которые на практике сложно применимы и которые будут провоцировать конфликтные ситуации. Причем изложение этих "новаций" прописано разработчиком сложным грамматическим и правовым языком. Приведу в качестве примера только одно положение. Так пунктом 1 в статью 59 законопроекта разработчиком вводится следующее положение:

" 1.Доли международной квоты, предоставленной Российской Федерации, закрепляются за лицами, указанными в части 3 статьи 16 настоящего Федерального закона, у которых срок действия договоров о закреплении долей квоты добычи (вылова) водных биоресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, истекает до 31.12.2018 года, путем заключения с такими лицами договоров о закреплении доли квоты добычи (вылова) водного биоресурса, предоставленной Российской Федерации в районе действия международного договора Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, на срок, который устанавливается в соответствии с частью 2 настоящей статьи, за исключением случаев, установленных частью 4 настоящей статьи".

Как эти, извините, словесные нагромождения будет действовать в качестве правовых норм на практике? И таких "правовых" норм достаточно разбросано по всему тексту законопроекта.

3. Разработчик впервые вводит в отечественной законодательной практике такие понятия как " внутренние водные объекты", " пресноводные водные объекты", "морские водные объекты", "международные водные объекты", "доли международных квот" и т. д. не раскрывая их сущности. Введение этих терминов противоречит соответствующим положениям международного морского права и в частности Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, другим многосторонними конвенциями, соглашениям, касающихся рыболовства и которые Российская Федерация подписала и ратифицировала. К тому же эти "новшества" противоречат и целому ряду двухсторонних межправительственных соглашений в области рыболовства между Россией и соседними с ней государствами. Их введение в национальное законодательство не только создаст путаницу, но и вызовет негативную реакцию в международных рыболовных кругах, а в ряде случаев будет использовано против нас при отстаивании нами национальных рыболовных интересов в Мировом океане.

4. Вносимые разработчиком законодательные поправки в ФЗ от 20 декабря 2004 г.№166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" в своей совокупности полностью меняют концепцию этого закона и в этой связи не могут рассматриваться в качестве поправок.

5. Разработчиком при подготовке законопроекта вольно интерпретирует и некорректно использует положения третьего абзаца пункта 1, "а" Перечня поручений Президента Российской Федерации от 9 ноября 2015 года Пр-2338ГС. В нем предписано Правительству Российской Федерации: " выделении до 20 процентов квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов на инвестиционные цели (закупка новых рыбопромыслового флота, построенного на российских верфях, и строительство объектов переработки водных биологических ресурсов)". Президент не дает указание - у одних отнять и дать другим. Именно этот последний постулат разработчик и положил в основу своего законопроекта.

Кроме того разработчиком не принят во внимание целый ряд предложений по данному вопросу, отраженных в Решении Третьего Всероссийского съезда работников рыбного хозяйства, который прошел 16 февраля 2012 года с участием Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В.А. Зубкова.

6. Предлагаемый разработчиком законопроект, в том виде как он представлен в Правительство Российской Федерации, не обсуждался в "Рабочей группе по подготовке предложений по развитию рыбохозяйственного комплекса, в том числе по совершенствованию законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов", созданной по указанию Правительства Российской Федерации Приказом Минсельхоза от 15 октября 2013 г. № 380.

В разработке этого варианта законопроекта не участвовали отраслевые союзы и ассоциации, что нарушает прямое указание по данному вопросу Председателя Правительства Российской Федерации Д.А.Медведева от 23 апреля 2014 г. № ДМ-П11-34пр.

В целом, законопроект не решает стоящие перед отраслью проблемы, а также поставленные Президентом Российской Федерации В.В.Путиным задачи по развитию рыбного хозяйства. Более того его практическое применение, в случае принятия Государственной Думой Федерального Собрания в неизменном виде, повлечет за собой не только передел сырьевых рыбных ресурсов и основных производственных фондов отрасли, но и вызовет падения вылова, производства пищевой рыбной продукции, потерей рабочих мест в отрасли, особенно в приморских субъектах Российской Федерации, и снижение потребления рыбы населением страны.

С учетом вышеизложенных замечаний в предлагаемой редакции законопроект Министерства сельского хозяйства от 20 апреля 2015 года, по моему мнению, подлежит отклонению.

В этих условиях предлагаю создать рабочую группу из представителей федеральных, региональных (приморских регионов) органов власти и отраслевых союзов и ассоциаций, которая бы, руководствуясь Перечнем поручений Президента Российской Федерации В.В.Путина от 9 ноября 2015 года и Решением Третьего Всероссийского съезда работников рыбного хозяйства от 16 февраля 2012 года, разработала бы соответствующие обоснованные законодательные поправки, отвечающие развитию рыбной отрасли в современных условиях.